LEY DE PRESUPUESTOS 2015: DUDOSO EFECTO REACTIVADOR
15 de octubre de 2014
Ya se han dado a conocer los principales
lineamientos de lo que será la política de gasto público en 2015, luego
de aprobada una significativa alza de impuestos. El gasto crecería un
9,8% real, la segunda mayor expansión de los últimos veinte años, luego
del crecimiento de 16,5% real del 2009, en medio de la profunda crisis
financiera que se inició en 2008. Son varios los cuestionamientos que
surgen respecto a este significativo aumento en el tamaño del Estado:
- ¿Justifica la situación económica interna y externa este fuerte estímulo?
- ¿Es el gasto el instrumento más apropiado para resolver el significativo deterioro del crecimiento?
- ¿Responde este aumento del gasto público a las justificaciones de la reforma tributaria?
- ¿Cómo afecta esta Ley de Presupuestos la sostenibilidad fiscal de mediano plazo?
Intentaremos a continuación responder estas preguntas, que permiten
hacer una evaluación del impacto macroeconómico de la política fiscal en
2015.
EL ENTORNO EXTERNO ACTUAL
Lo primero es señalar que independientemente de los efectos que pueda
haber tenido la expansión fiscal de 2009 (el gasto aumentó 16,5% y el
PIB cayó 1% ese año), la situación actual dista en forma muy
significativa de la de aquel período, en que, al menos durante los
primeros meses de la crisis, se enfrentó una fuerte restricción de
liquidez y una caída abrupta del precio del cobre, es decir, un
escenario externo que necesariamente implicaba un freno a la actividad
privada, como puede verse en los gráficos a continuación.
Tampoco la situación de nuestros términos de intercambio amerita el
nivel de estímulo fiscal que se estaría adoptando. La situación externa
que enfrenta el país es completamente normal en términos históricos.
Esto muestra también que la desaceleración actual de la economía no se
explica principalmente por condiciones externas, sino internas y dentro
éstas, probablemente la más significativa es la implementación de un
programa de gobierno “anti-crecimiento”. De hecho, hasta el tercer
trimestre de 2013, conocido ya los efectos del fin del ciclo minero, las
estimaciones de crecimiento para este año eran de 4,5%, y de ahí en
adelante se reducen aceleradamente, hasta un 2% actual.
En definitiva, la situación externa no amerita una política de gasto
fiscal fuertemente expansiva. Efectivamente se observa una notoria
pérdida de dinamismo, con un crecimiento acumulado de 1,8% entre enero y
agosto. Sin embargo, sin enfrentar las causas de fondo de este
“frenazo” es improbable que se logre un repunte importante, e incluso la
estimación de crecimiento del Ministerio de Hacienda, de 3,6% para
2015, con una demanda creciendo un 3,9%, parecen tener un sesgo
optimista.
IMPACTO MACROECONÓMICO DE UNA EXPANSIÓN FISCAL
Si analizamos el segundo de los cuestionamientos planteados, referido
al impacto de una fuerte expansión fiscal en el actual contexto,
podremos concluir que la herramienta es poco efectiva, por varias
razones. La primera, es que este aumento de gasto es posible porque
tiene detrás una contracción del gasto privado generada por los mayores
impuestos y el clima de incertidumbre asociado a las reformas que esta
impulsando el gobierno, y el efecto combinado de ambas políticas no es
especialmente dinamizador en términos de demanda agregada total. Se
podría argumentar que la contracción generada por los mayores impuestos
ya se produjo en parte durante el año en curso, lo cual es efectivo. Sin
embargo, en una economía abierta con tipo de cambio flexible y sin una
restricción financiera externa, el aumento de gasto público le quita
espacio a la política monetaria, generando un mix de mayores tasas de
interés y menor tipo de cambio real, que atenúa el impacto expansivo de
la política fiscal. El deterioro de la competitividad se acentúa por el
sesgo que tiene el gasto público en bienes no transables.
En los ocho primeros meses de este año el tipo de cambio real subió
un 10% respecto a igual período del año anterior. Esta ganancia en
competitividad es uno de los factores principales para permitir hacia
adelante una recuperación de los rubros transables. Una política fiscal
expansiva quita espacio a esta recuperación que podrían liderar los
rubros transables.
Por ende, desde un punto de vista macroeconómico, es menor el efecto
agregado del estímulo fiscal, ya que termina siendo más que nada una
transferencia desde los sectores transables a los grupos beneficiados
por el aumento del gasto público.
REFORMA TRIBUTARIA Y LEY DE PRESUPUESTOS 2015
Hemos planteado en diversas oportunidades que la desaceleración de la
actividad se explica en parte por la reforma tributaria. Ésta, además
de su impacto transitorio producto de la incertidumbre en el período de
discusión, genera efectos permanentes debido a la caída en el ahorro e
inversión del sector privado. Este costo en términos de crecimiento
supuestamente debía ser compensado a través de la utilización de los
recursos en una profunda reforma educacional, que se tradujera en un
aumento del capital humano y la productividad del trabajo, aspecto en el
que efectivamente existen carencias en nuestro país.
Sin embargo, lo que estamos viendo en este proyecto de ley es que los
recursos de la reforma tributaria no se están gastando en los proyectos
que la justificaron, sino que se reparten en los distintos ministerios
en proporciones similares a las que se han observado en forma histórica.
La reforma termina resultando entonces, un aumento del tamaño del
Estado, y no el financiamiento de las reformas estructurales del
Gobierno.
Por
otra parte, se desprende del proyecto de ley un aumento bastante
significativo de los gastos en personal y en bienes y servicios de
consumo y producción, por encima de lo que crecería el gasto en
subsidios y transferencias. En comparación con la Ley 2014, el gasto en
subsidios aumenta un 6,8% real, bastante por debajo del aumento total.
El gasto en lo que se podría llamar burocracia aumenta en algo más de
US$ 1.000 millones respecto a la Ley 2014. El gasto en educación aumenta
en US$ 1.200 millones, cifra que representa un 48% de la recaudación
esperada de la reforma. Sin embargo, planteado en esa forma ¿significa
que el gasto en educación no habría crecido sin reforma? Parece evidente
que este ítem no es una prioridad significativa, sino similar a lo que
ha sido en los últimos años.
A pesar de que no compartimos para nada los énfasis que hasta ahora
se han evidenciado en los proyectos de reforma educacional, es un hecho
que éstos se terminarán aprobando, y en ese momento, generarán una
importante demanda de recursos fiscales adicionales, que se habrán
comprometido ya en otros programas.
De acuerdo a cifras del Ministerio de Hacienda, en 2015 el gasto
fiscal aumentaría en US$ 5.500 millones. De este monto, algo menos de
US$ 2.500 millones se destinaría a inversión, y el resto sería mayor
gasto corriente. Si en 2016 se requieren los recursos para financiar las
reformas del programa del Gobierno, ¿será factible retirar recursos de
otros programas, ya sea de gasto corriente o proyectos de inversión que
normalmente duran más de un año? La evidencia empírica muestra que
existen serias dificultades políticas y prácticas para el retiro de
estímulos, especialmente en un contexto en que la economía se mantendría
creciendo a un ritmo bastante moderado, y con elecciones en 2016 y
2017. Surge entonces la pregunta de cómo se van a financiar las reformas
del programa de gobierno, especialmente considerando que sólo la
reforma educacional podría terminar costando más que las estimaciones
iniciales. La respuesta a esta pregunta tiene mucho que ver con el
cuarto cuestionamiento planteado al inicio, referido a la sostenibilidad
fiscal de mediano plazo.
RECUPERACIÓN DEL EQUILIBRIO ESTRUCTURAL
Uno de los aspectos más preocupantes de este proyecto de Ley de
Presupuestos es que no sólo incumple con el objetivo de utilizar la
recaudación de la reforma tributaria en los proyectos estructurales del
Gobierno, sino que tampoco avanza en términos de reducir el déficit
estructural (uno de los argumentos para la reforma) y, de hecho, se
produciría un deterioro. Recordemos que en 2013 el déficit estructural
fue de un 0,5% del PIB, subiría a un 0,9% este año y a 1,1% en 2015, de
acuerdo a lo anunciado por el Gobierno.
Sin embargo, probablemente la cifra resulte mayor, ya que la
recaudación esperada de la reforma tributaria de US$ 2.500 millones
supone una reducción de evasión y elusión de US$ 800 millones, difícil
de lograr. También parece optimista el aumento en los ingresos
estructurales de CODELCO de 4,5% real, que no se condice con la
situación productiva de la empresa. Es probable que finalmente se llegue
a un déficit estructural más cercano a un 1,3% del PIB. Quedaría
entonces para los tres años posteriores la eliminación del déficit, en
un contexto en que al menos en los próximos dos años, el crecimiento del
PIB estará por debajo del tendencial, y con elecciones municipales en
2016 y presidenciales y parlamentarias en 2017. Por ende, retroceder en
términos de reducir este déficit en 2015, en que aún no está aprobado
ninguno de los proyectos estructurales de mayor gasto, genera riesgos de
que finalmente no se cumpla el objetivo de recuperar el equilibrio
estructural. Sin duda, este proyecto de ley de
Presupuestos 2015 significa una señal negativa en términos de
sostenibilidad fiscal futura y credibilidad de la regla fiscal.
Los supuestos requeridos para recuperar el equilibrio estructural
parecen optimistas, tanto en términos de crecimiento de PIB tendencial,
de demanda y de crecimiento del gasto. Tampoco parece fácil hacia
adelante que los aportes de CODELCO se mantengan en los niveles
estimados por el gobierno. Complejo parece también el hecho de que las
holguras presentadas por la DIPRES en sus estimaciones de mediano plazo
parezcan ser inferiores a lo que costarían las reformas estructurales
del gobierno, ¿se estaría pensando en eliminar programas vigentes o en
proceso de discusión legislativa?
Las estimaciones de mediano plazo apuntan también a un problema
bastante de fondo, referido a los efectos del menor crecimiento
económico y su impacto en la política fiscal. Si utilizamos los cálculos
de DIPRES y restamos de los ingresos estructurales los que provendrían
de la reforma tributaria, durante el período 2016-2018 el gasto fiscal
podría crecer a una tasa promedio anual de 2,3%. Es evidente entonces
que con un bajo crecimiento económico no es posible en forma sostenible
entregar más y mejores servicios públicos a la población. Es en este
punto donde debería estar enfocándose la discusión actual de políticas
públicas, dado que el impacto de una reforma es un efecto por una vez, y
en el mediano plazo debemos converger a la real capacidad de
crecimiento. Las cifras anteriores aparecen en el Cuadro N° 1.
CONCLUSIÓN
Desde el punto de vista del escenario macro que enfrenta Chile, no se
requiere un estímulo fiscal de la magnitud del incorporado en el
proyecto de Ley de Presupuestos. Probablemente tampoco generará un
efecto reactivador importante, toda vez que no se están enfrentando las
causas de fondo de la desaceleración de la economía, que tienen mucho
que ver con el programa del actual gobierno. Pero además el nulo avance
en reducir el déficit estructural, junto con los efectos que genera en
los ingresos fiscales un menor crecimiento económico, pone en duda la
sostenibilidad fiscal futura.
